국제적인 관점에서 읽어내는 일본의 수산 재생에의 길(Part 1)

학습원대학
법학부 정치학과 정치학 연구과 정치학 전공 교수
한구 공

환경문제의 해결은 더 이상 정부만의 역할이 아니다——. 기업이나 NGO, 그리고 소비자까지도 주체가 되는 '글로벌 거버넌스'의 관점에서 일본의 수산업을 다시 보면 거기에는 뿌리깊은 구조적 과제가 떠오릅니다.

왜 일본에서는 자원 관리가 진행되지 않고, 국제적으로도 지연을 취해 버리는 것입니까. 어업 제도의 역사적 배경부터 현장 실태, 심지어 인증 취득의 정체까지. 지구 환경 거버넌스의 스페셜리스트로서 오랜 세월에 걸쳐 국제 환경 정책과 수산 자원 관리를 연구해 온 학습원 대학 교수 한구치 공 선생님에게 그 본질과 과제를 묻고 있습니다.

사카구치 공(사카구치 이사오)
1994년, 쓰쿠바대학 졸업. 지구환경 거버넌스나 국제관계론을 전문으로 하여 2004년 도쿄대학대학원 박사 학위 취득. 일본 학술 진흥회 특별 연구원, 예일 대학 국제 지역 연구 센터 객원 연구원 등을 거쳐 2005년부터 학습원 대학 법학부 교수. 2017년에 Pew 해양 펠로우를 수상. 글로벌 거버넌스 이론을 주축으로 지구환경 레짐과 수산자원 관리 등을 연구.

일본 수산의 구조적 과제. 자원 관리가 진행되지 않는 진짜 이유는

——한구치 선생님이 전문으로 하고 있는 글로벌 거버넌스란, 어떤 것일까요.

저는 정치학, 그 중에서도 국제정치, 국제관계론을 전문으로 하고 있습니다. 전통적인 국제정치는 국가와 국제기구를 축으로 생각하지만, 글로벌 거버넌스는 그뿐만 아니라 NGO와 기업, 그리고 소비자도 문제 해결의 액터로 파악합니다.

그 중에서도 NGO는 항의운동 등을 통해 국제적인 과제에 임해 온 케이스도 많이 있었지만, 항의운동은 일과성으로 끝나는 일이 적지 않습니다. 또, 대기업을 대상으로 하는 경우가 많고, 중소기업은 그다지 대상이 되지 않습니다. 그러나 글로벌 거버넌스를 위해서는 광범위한 기업과 함께 문제 해결을 위해 노력해야 합니다. 지난 30년 정도로 기업도 '문제의 원인'에서 '문제 해결에 공헌하는 이해관계자'로 적극적으로 파악할 수 있게 되었습니다. NGO나 기업과 소비자, 그리고 정부가 힘을 합쳐 문제 해결을 도모해 나간다는 것이 글로벌 거버넌스의 특징적인 사고방식입니다.

——그런 관점에서, 특히 수산 정책에 주목받은 것은 왜일까요?

원래 국제적인 환경문제에 관심이 있었고, 대학 졸론에서는 국제포경위원회에 의한 상업포경 모라토리엄을 다루고, 박사논문에서는 아프리카 코끼리의 보호와 일본의 상아 거래 문제를 연구했습니다. 그 후는 생물다양성조약의 분석 등을 하고 있었습니다만, 2009년경부터 국제어업자원, 특히 참치·가다랭이류의 감소에 주목하게 되었습니다.

그리고 대서양 참치류 보존 국제위원회(ICCAT)나 중서부 태평양 참치류 위원회(WCPFC), 인도양 참치류 위원회(IOTC) 등 5개의 어업 관리 기관에 옵저버로서 참가했습니다. 당시에는 그 중에서도 태평양 참치의 자원 관리가 매우 큰 문제가 되고 있어, 자원이 극단적으로 고갈해, 일본 ​​각지의 한 개 낚시나 바늘줄의 어업자가 곤경에 빠져 있었습니다.

그러나 일본은 자원관리 강화에 저항할 뿐이며 국제적으로도 고립. 자원의 고갈이 계속되는 가운데, 산란기에 일본해에 모이는 태평양 참치를 대규모 권망 어선이 일망 타진해 싼 가격으로 시장에 흘리는 한편, 영세 어업자가 괴로워 음이라는 일본의 구도에 나는 의문을 안고, 왜 이런 불합리한 일이 일어나고 있는지, 국내의 구조에 문제가 있는 것이 아닌가라고 생각하게 되었습니다.

그러므로 최근에는 국내 각지의 어업자·양식업자나 유통 관계자의 상담을 타는 것이 많아지고 있습니다. 일본의 어업 개혁에 큰 영향을 준 수산업 개혁 위원회에서는 제3차부터 위원을 맡고 있고, 제4차의 현재도 국내의 어업법 제도의 과제와 개혁에 대해 보고하고 있습니다. 

진행되지 않는 인증 취득. 모니터링 부재의 현실

——한구치 선생님은 인증 제도에 대해서도 연구되고 있네요.

네. 국제조약과 같은 정부간의 구조는 컨센서스주의라는 것도 있어 구축에 시간이 걸리기 때문에 문제에 대한 대응이 지연되기 쉽습니다. 그래서 민간인증제도를 국제적으로 보급시켜 시민사회의 힘으로 문제해결을 도모한다는 흐름이 냉전 후에 진행되었습니다.MSC,ASC,부드러운 롤빵등이 그 대표 예입니다. 다만, 일본에서는 이들이 좀처럼 보급되지 않습니다. 시장 측에서는 인증 제도를 지지하는 기업이 늘어도 인증 제품의 대부분은 수입 수산물로 국내 수산물로 인증을 취득하는 것이 좀처럼 늘지 않습니다.

왜냐하면, 국내에 자원 관리나 모니터링의 제도가 제대로 도입되어 있지 않기 때문입니다. 인증을 받기 위해서는 자원 관리의 틀을 구축하고, 모니터링에 의해 데이터를 모아야 합니다만, 일본은 「데이터를 가지고 있지 않기 때문에 자원 상황을 모른다」라고 하는 예가 너무 많습니다. 양식에서도 같은 상황입니다.

——일본의 자원 관리의 실정에 대해 좀 더 자세하게 가르쳐 주세요.

예를 들어, 2025년 가을에 히로시마현 등에서 일어난 양식 굴의 대량사는 소비자에게도 널리 인상에 남은 사례라고 생각합니다. 원인은 여름의 무더위에 의한 해수온의 상승이나 염분 농도의 상승이라고 하고 있습니다만, 해수온의 상승에 대해서는 고개를 끄지만, 염분 농도의 상승에 대해서는, 국토 교통성의 공개 데이터 등을 보면 실제로 일어나고 있는지 어떤지는 의문이 남습니다.

저는 이번 대량사의 원인은 옛날부터 계속되는 과밀 양식이라고 생각합니다. 히로시마에서는 대부분의 굴이 수하식으로 양식되고 있습니다만, 과밀 양식에 의해 환경 열화가 진행되어, 이전부터 3할, 5할의 죽음은 빈번히 일어나고 있었습니다. 그것이 이번에는 9%가 되었을 뿐입니다. 그러나 벤투스(저생생물)가 얼마나 되는지, 해저의 흙에 얼마나 황화물이 포함되어 있는지 등, 환경에의 영향을 양식어장의 바로 아래 제대로 조사하고 있지 않습니다.

히로시마 만 전체에서도 벤토스나 바닥 진흙의 정점 관측을 하고 있는 것은 불과 4 지점으로, 관측은 연 1회. 이것은 바다 속에서 실제로 무슨 일이 일어나고 있는지 모릅니다. 하지만 천연 굴과 히로시마 만의 바깥쪽에서 이루어지는 연줄식(싱글 바스켓 방식)의 저밀도 양식의 굴은 헤이 죽지 않으므로 해수온도와 염분농도보다 과밀양식의 영향을 제일로 생각해야 합니다. 그런데 현장에서는 생존율이 낮으면 밀도를 더욱 올리면 생산량을 확보할 수 있을 것이라는 놀라운 의견도 볼 수 있을 것 같습니다.

연줄식(싱글 바스켓 방식)의 굴의 저밀도 양식

세계에서 일본의 상황은? 데이터 없는 자원·양식 관리의 한계

——일본의 자원관리는 다른 나라에 비해 어떤 상황일까요?

나로부터 보면, 선진국 중(안)에서 일본의 어획 어업의 관리는 지극히 늦고 있다, 양식에 대해서는 개도국 쪽이 오히려 좋은 것이 아닐까 생각할 정도입니다. 특히 최근 양식수산물 수출을 담당하는 개발도상국은 선진국 시장에서 신뢰를 받기 위해 관리 수준을 올려 국제인증을 취득하는 움직임이 강해지고 있습니다. 그러나 일본은 관리 이전에 자원평가를 위한 데이터 수집, 양식어장의 환경평가를 위한 모니터링이 충분히 되어 있지 않습니다.

라고 하는 것도, 1949년에 제정된 어업법 이래, 일본의 법 제도는 「어업자 주체의 어업 조정」에 의한 관리를 기반으로 하고 있었기 때문에, 바다를 어떻게 사용하는지, 어떻게 관리하는지는, 어업자간의 논의와 주체성을 존중해, 행정에 의한 관리는 거의 전면에 나오지 않았던 것입니다.

어업법에 근거해 정해지는 관리를 위한 룰은 어업자가 주체가 되어 만들어지는 것이며, 나라 레벨의 수산 정책 심의회도, 도도부현 레벨의 해구 어업 조정 위원회도, 형식은 바뀌어도 아직도 어업 대표가 큰 비중을 차지하고 있습니다. 수산 정책 심의회에 설치되어 있는 자원 관리 분과회가 되면 8할 가까이가 어업자 대표가 되고 있습니다. 해구어업조정위원회도 마찬가지입니다. 과학적인 자원관리보다 어업자의 이해조정이 우선되는 구조가 현재도 온존하고 있다고 할 수 있습니다.

——그럼 자원 평가나TAC의 운용은 일본에서는 어떻게 하면 좋을까요?

2018년 개정 어업법에서는 TAC를 기본으로 자원 관리를 실시하게 되었습니다만, TAC 관리는 자원 평가가 정확하게 할 수 없으면 성립되기 때문에 정확한 어획 데이터가 필요합니다. 대신 허가 어업과 같은 대규모 어업은 비교적 데이터가 있습니다만, 현 지사가 관리하는 중형·소형선이나 영세 어업이 되면, 자원 평가에 필요한 어획 데이터가 매우 부족하다고 말할 수밖에 없습니다.

어업 주체로 TAC의 규제도 엄격하지 않은 일본. 어획 사이즈 규정도 타국과 비교하면 상당히 「느슨한」수치가 설정되어 있다(상: 세토나이카이 어업 단속규칙・히로시마현 어업 조정 규칙 아래: 영국의 Southern Inshore Fisheries and Conservation Authority (IFCA)가 작성한 물고기의 최소 사이즈 측정용 스티커)

개정 어업법으로 모든 어업자에게 보고 의무가 부과되었다고는 해도, 지금까지 보고 의무가 느슨했는데, 갑자기 엄격한 보고를 요구해도 간단하게는 되지 않습니다. 2025년의 술메이카에 관한 TAC 관리에서도, 소형 오징어 낚시 어선이 좀처럼 대응할 수 없었고, 집계가 오른 때에는 벌써 테두리를 넘고 있었다는 것이 일어나고 있습니다. 틀을 초과하는 사태가 되었고, 자원관리분과회는 비과학적인 TAC의 증거안을 승인했지만, 어업자로서 정면에서 이의를 제기한 것은 극히 일부였습니다. 이와 같이 일본의 경우 TAC의 권고가 어업자의 이해조정의 결과로서 나온다. 이 구조에서 바꿀 필요가 있습니다. 

일본 수산의 구조적인 문제를 엄격히 지적하는 한구치 선생님. 여전히 많은 어종에서 어획 데이터가 부족하고 자원 평가가 되어 있지 않기 때문에 자원 관리의 실현이 어려워지고 있다고 합니다. 앞으로 일본의 수산은 어떻게 걸어가면 좋을까.파트 2그러면 국내외의 좋은 사례와 글로벌 거버넌스의 관점에서 각각의 입장에서 해야 할 역할에 대해 묻습니다.

취재・집필：가와시노

편집자·라이터로서 기업 광고의 제작에 종사한 후, 2016년부터 프리랜서 라이터·카피라이터/푸드 코디네이터. 「의식 주의」를 전문으로 하고, 모든 매체로 집필을 실시한다.